Políticas públicas de combate ao racismo e as estratégias militares: o aproveitamento do êxito

Antonio Gomes da Costa Neto

Mestre em Educação (UnB) e doutorando em Ciências Sociais (Ceppac/UnB)

O presente artigo tem como fito discutir o aproveitamento do êxito extraído das estratégias militares, posteriormente aplicado ao mundo dos negócios (Torres; Muniz, 2010), e como está inserido nas políticas públicas de combate ao racismo do Brasil.

Para nossa análise, utilizamos de igual sorte dos trabalhos de Gomes (2009) e Gomes e Alves (2017), quando discorrem sobre o processo de “cooptação voluntária” inserido nas políticas públicas de promoção da igualdade racial quando da construção da agenda governamental.

Dessa forma, o presente ensaio busca diagnosticar, a partir do aproveitamento do êxito com que se insere nas políticas públicas étnico-raciais e de que forma esse sistema tem contribuído para a manutenção de políticas multiculturalistas, observados os períodos dos governos de 1995-2003 (Fernando Henrique) e 2003-2011 (Lula).

Trabalhar-se-á neste artigo a perspectiva de ciclo das políticas públicas de cinco fases, em que cada conjunto se inter-relaciona com os demais, assim definidos: i) montagem da agenda; ii) a formulação das políticas; iii) a tomada de decisão; iv) implementação da política; e v) avaliação da política (Howlett; Ramesh; Perl, 2013 [2009]; Werner, Wegrich, 2007; Wu, 2014 [2010]).

Na primeira parte, buscar-se-á dialogar o sentido e definição das estratégias militares e o significado do aproveitamento do êxito; posteriormente, como se aplica nas políticas públicas quando observada a temática étnico-racial.

Estratégias militares e o aproveitamento do êxito

De acordo com Torres e Muniz (2010), as estratégias militares podem ser aplicadas ao mundo dos negócios, apresentando como “diferença básica entre a estratégia militar e as empresariais a dinâmica do cenário a ser empregado” (p. 129).

Em relação às guerras dos negócios, é observado diariamente em síntese que “o que se busca tanto na estratégia militar quanto na estratégia empresarial é atingir os objetivos proposto para o futuro, mantendo-se em uma posição vantajosa perante o oponente” (idem).

Entretanto, para escolher uma estratégia a ser conduzida se faz necessário recorrer ao conhecimento da Doutrina Militar, ofensiva ou defensiva, cujo objetivo é sempre o êxito com a vitória sobre o oponente; segundo Marques (2007), os militares preferem as doutrinas ofensivas às defensivas, além do poder que ele atribui à instituição, e por isso desenvolvem estratégias para a sua consecução; logo, a vitória é o objetivo a ser almejado.

Nesse prisma são desenvolvidas estratégias ofensivas, entre as quais podemos destacar algumas diretrizes, como a necessidade de dissuadir a concentração de forças hostis; organizar-se a partir de um trinômio monitoramento/controle, mobilidade e presença; monitorar e controlar os espaços; a capacidade de resposta imediata com mobilidade estratégica; aproveitar as tecnologias disponíveis; unificar e estabelecer operações em conjunto; reposicionar seus efetivos quando necessário; reforçar sua presença através do monitoramento; priorizar regiões para atender o controle/monitoramento e presença ter condições de flexibilização; promover práticas e capacitação de pessoal; observar a flexibilidade das operações em razão do uso e recurso.

De igual modo, propõe aperfeiçoar o emprego de recursos humanos; preservar a paz para não ter inimigos futuros; estar sempre preparado; propor a integração na América Latina; apoiar a política exterior internacional; apoiar a indústria; e, por derradeiro, a promoção de cursos.

Portanto, em apertada síntese, são utilizadas as estratégias militares com a combinação de emprego a que estão relacionadas, conforme definido na Doutrina de Operações Conjuntas (2011) nesse sentido: ofensiva, defensiva, presença, dissuasão, aliança, ação independente, resistência e projeção de poder.

O aproveitamento do êxito integra os cinco tipos de operações ofensivas, entre as quais a marcha de combate, o reconhecimento da força, o ataque, o aproveitamento do êxito e a perseguição, nossa análise busca tão-somente comparar as políticas públicas étnico-raciais com o aproveitamento do êxito.

Interessa-nos, entre as estratégias militares, o tipo de operações ofensivas que serão desempenhadas, isto é, aquelas “essenciais para se obter resultados decisivos” (Brasil, 1997, p. 73), para aplicação do “aproveitamento do êxito – o ataque deve ser executado agressivamente e todas as situações favoráveis devem ser convenientemente aproveitadas para explorar o êxito” (p. 75).

Segundo o Glossário das Forças Armadas (2007), aproveitamento do êxito é o “tipo de operação ofensiva que se segue a um ataque bem-sucedido e que, normalmente, tem início quando a força inimiga encontra-se em dificuldades para manter suas posições, visando anular sua capacidade de reorganizar-se ou de realizar um movimento retrógrado” (p. 28-29), considerado como o de melhor resultado.

Verifica-se dessa maneira que dentre os propósitos do aproveitamento do êxito está o princípio da manobra, ou seja, aquela posição em que se busca colocar o “inimigo” em posição desvantajosa, amplia o máximo as vantagens, inclusive contribuindo para um efeito psicológico de confusão, incluindo a desorganização daquele contrário; propõe-se que seja ininterrupto a partir da estratégia de seu comandante.

Estabeleceu-se a partir de uma relação entre as estratégias militares do aproveitamento do êxito com os propósitos empresariais, conforme estabelecidos pelos critérios de Torres e Muniz (2010); passaremos a observá-lo quando da análise das políticas públicas étnico-raciais.

Políticas públicas e o aproveitamento do êxito

Estabelecidas as premissas do aproveitamento do êxito extraídas das estratégias militares, incluindo sua aplicação no mundo dos negócios, para seu entendimento perante as políticas públicas é necessário compreender o momento em que ela se realiza em relação à temática étnico-racial.

Todavia, devemos estabelecer o momento em que se opera o aproveitamento do êxito no ciclo das políticas públicas para depois observá-lo dentro da área de combate ao racismo, de modo a identificar a existência ou não do aproveitamento do êxito, ou seja, a vitória sobre o oponente.

Notadamente, na política pública o aproveitamento do êxito encontra-se presente desde a montagem da agenda governamental, no momento da identificação do problema pelos governos, na formulação das políticas, ou seja, o momento em que a proposta passa a ser modulada, e na fase da tomada da decisão.

A tomada da decisão parece-nos ser o momento exato do auge do aproveitamento do êxito, eis que, após a identificação do problema e de a proposta a ser adotada, compete ao agente político escolher uma ação ou medida, que pode ou não ser implantada; consequentemente, o resultado é o reconhecimento político do tomador da decisão (comandante) e o enfraquecimento dos interessados (vencido), causando a confusão, desorganização, logo, enfraquecendo uma contraposição ou movimento retrógrado.

Em relação às políticas étnico-raciais, encontra-se evidente sua existência desde a Constituição de 1946, quando se destacava a vedação do preconceito de raça e classe; somente com a Lei Afonso Arinos, de 1951, houve o caráter punitivo, vislumbrando-se a hipótese da existência do racismo, apesar da existência de legislação ratificando o racismo (Costa Neto, 2013).

Durante o período ditatorial civil-militar, observa-se a repetição da inclusão do “preconceito de raça” (Ato Institucional nº 02, de 1965) e na Constituição de 1967; no auge desse processo, no ano de 1969 foi recepcionado o Decreto nº 65.810, a Convenção Internacional sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação Racial, excluída a competência para o envio de denúncias conforme estabelecido no Art. 14 da Convenção, situação alterada apenas em 2003 (Decreto nº 4.738).

Durante a montagem da agenda governamental reconhece-se a existência do racismo; logo, seria de esperar a obrigatoriedade do estabelecimento de políticas públicas. Todavia, sua consecução ainda enfrenta os problemas típicos da agenda, a existência de discursos existentes que podem ou não ser adotados; nesse caso, o aproveitamento do êxito é apenas superficial, apesar de autores como Stokely Carmichael e Charles Hamilton (1967) indicarem a existência do racismo institucional.

Durante o período de 1951 a 1988, ou seja, sem qualquer inclusão nas políticas públicas de combate ao racismo, no momento que antecede a promulgação da Constituição de 1988, foi criada a primeira instituição relacionada à temática étnico-racial, ainda no Governo José Sarney, durante o período do racismo à brasileira (Costa Neto, 2012).

Trata-se da Fundação Cultural Palmares; inicia-se então a institucionalização das políticas multiculturalistas do Brasil, situação que irá percorrer os diversos governos posteriores. Nesse prisma deveremos observar o grau de aproveitamento do êxito, que poderá variar de acordo com a posição política adotada pelo governo, ou seja, a existência de uma agenda agora com proposta de implementação; logo, o aproveitamento do êxito encontra-se identificado.

Com o advento da Constituição de 1988, ter-se-ia o combate ao racismo reconhecido como política pública de Estado; todavia, apesar da efetiva participação do Movimento Negro na Constituinte, o que se viu em fase posterior não seria esse reconhecimento explícito, e sim a manutenção do multiculturalismo como política adotada em toda a América Latina (Wade, 2011).

Multiculturalismo se “refiere a las estrategias y políticas adoptadas para governar o administrar los problemas de la adversidad y la multiplicidade en los que se venen vueltas las sociedades multiculturales” (Hall, 2010, p. 583); tende a se converter em doutrina política; em síntese, é “una variedad de estrategias y procesos políticos que están inconclusos en todas partes” (idem, p. 584), ou seja, o aproveitamento do êxito encontra-se presente no multiculturalismo adotado desde então.

Entretanto, na realização da Marcha Zumbi dos Palmares, em 1995, foi entregue ao presidente Fernando Henrique Cardoso o documento contendo o Programa de Superação do Racismo e da Desigualdade Racial, seguido da instituição de um grupo de trabalho e da realização de Seminário sobre Multiculturalismo e Racismo em 1996.

Inicia-se aqui o que delineamos aproveitamento do êxito no seu ápice; quando do recebimento do documento do movimento negro, o então presidente Fernando Henrique Cardoso começou a promover políticas focais de igualdade racial, destacando-se o Programa de Ações Afirmativas e o Plano Nacional de Direitos Humanos, ou seja, a tomada de decisão foi multiculturalista para o aproveitamento do êxito.

O governo, ao receber as demandas do coletivo negro, tomou a decisão de franquear a possibilidade de inclusão no ciclo das políticas públicas; consequentemente, seria a decisão que poderia refletir na fase da implementação e avaliação; todavia, para melhor compreensão dos fatos, devemos observar o que ocorreu após essa situação.

Seguiram-se decretos presidenciais que contemplaram políticas de ações afirmativas no mercado laboral público, do mesmo modo recepcionam as propostas delineadas na Convenção de Durban, com a edição do Plano Nacional de Direitos Humanos II, portanto uma tomada de decisão de cunho governamental que pode ser implementada ou não.

Verifica-se, na hipótese vertente, que o aproveitamento do êxito no Governo FHC foi extremamente eficaz, conseguiu levar para sua agenda governamental, para a formulação de sua política e quando da tomada da decisão pela adoção do pleito da população negra, tomou medidas de interesse coletivo de fundo multiculturalista, todavia de caráter simbólico e sem efetividade.

Com a posse do Governo Lula, atribui-se a institucionalização da Secretaria de Políticas da Promoção da Igualdade Racial (Seppir) como projeto de recepção dos critérios definidos pela Convenção de Durban; seria essa a maior demonstração da mudança de orientação do Estado brasileiro nas políticas étnico-raciais de combate ao racismo.

Todavia, merecem reparo os autores que dialogam nesse sentido; inicialmente, os documentos tratados na Convenção de Durban foram recepcionados ainda no Governo FHC por meio do PNDH-II; por outro lado, o primeiro ato administrativo do Governo Lula foi o lançamento de pastas com status de ministérios (Mulheres e Direitos Humanos); a SEPPIR não figurava entre aqueles órgãos definidos na estrutura administrativa. Pelo contrário, as políticas delineadas pela medida provisória que o Governo Lula instituiu não faziam menção ao combate ao racismo; ela trazia no bojo da proposta de estrutura governamental o termo “minoria”, além da referência explícita ao Plano Nacional de Direitos Humanos; logo, o viés da agenda governamental seria multiculturalista, de continuidade do Governo FHC.

Segundo Gomes (2009) e Gomes e Alves (2017), o que realmente aconteceu para a criação da Seppir foi a insatisfação de alguns integrantes da equipe de transição, que, na ausência de uma pasta para a temática étnico-racial, fizeram o pleito, porém a criação de um órgão se operou após alguns meses apenas no sentido de exercer a “cooptação voluntária”.

O aproveitamento do êxito é demasiadamente demonstrado nesse momento, pois a agenda governamental era do tipo multiculturalista, apenas no sentido de desenvolvimento de políticas focais, e agora tinha o viés da proposta de implementação de políticas transversais; a tomada de decisão pela questão racial foi o momento do ciclo da política pública quando a escolha ou tomada de decisão se deu pela efetivação de uma pasta com o propósito de orientar políticas étnico-raciais, portanto, o aproveitamento do êxito encontrou o seu ápice.

Observa-se, da pesquisa realizada por Gomes (2009), que a pasta criada se deu sem recursos, sem estrutura física e com dificuldades de manutenção, e as orientações fixadas pelos gestores do novo órgão seriam a transversalidade das políticas públicas, ou seja, o multiculturalismo com nova roupagem, cujo aproveitamento do êxito pela “cooptação voluntária” foi uma das suas principais marcas.

O aproveitamento do êxito somente se realiza até o ciclo da tomada de decisão, especialmente em relação às políticas de combate ao racismo, eis que afasta os processos subsequentes dos ciclos, quais sejam, a implementação e as avaliações da efetividade.

Porém, a título de exemplificação, as políticas de titulação quilombolas propostas pela Constituição foram diminutas, objeto de contestação no Supremo Tribunal Federal (STF – ADI 3.239), além de críticas realizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU –Acórdão 2.771/14), quando da realização de auditoria operacional (AO), demonstrando um novo momento do aproveitamento do êxito, eis que o decreto regulamentar foi festivo, todavia, encontra-se contestado no STF.

No que tange às políticas de ação afirmativas, é digno de nota que as iniciativas atribuídas à Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e à Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro (UENF) pelo caráter pioneiro somente lograram sua legitimidade quando o STF se manifestou pela constitucionalidade (ADPF 186); não foi uma façanha governamental, porém, transformada em aproveitamento do êxito.

Fica demonstrado que o aproveitamento do êxito ficou patente quando da proposta de políticas de ação afirmativa no mercado laboral público, de caráter multiculturalista, por prazo determinado, sem qualquer avaliação pelos critérios de efetividade; e no tocante ao modelo estudantil ausente do mesmo modo de avaliações, cujas razões que não comprovarem garantir o acesso da integralidade dos postulantes as vagas destinadas aos estudantes negros (Costa Neto, 2016a, 2016b).

Logo, o Governo Lula se utilizou do aproveitamento do êxito para continuar com políticas multiculturalistas, além do estabelecimento da “cooptação voluntária”, resultando no esvaziamento de toda e qualquer crítica, cujo processo de tomada de decisão demonstra à saciedade a existência dessa prática comum entre os dois governos.

Conclusão

O presente trabalho veio demonstrar que o combate ao racismo não é considerado política de Estado e encontra-se inserido no ciclo das políticas públicas apenas no processo da agenda, formulação e tomada de decisão, cuja característica principal é o aproveitamento do êxito, a fim de manter inalteradas as políticas multiculturalistas.

Os governos de FHC e Lula utilizaram-se do aproveitamento do êxito dos movimentos sociais negros para benefícios de cunho político; consequentemente, revestem-se do esvaziamento paulatino de políticas públicas ao propor medidas e programas institucionais que não conseguem suplantar o processo da tomada de decisão, consequentemente, sem qualquer avaliação, sejam elas positivas ou negativas.

Verifica-se que no ciclo das políticas públicas o aproveitamento do êxito impede a formulação de políticas difusas, cuja tomada de decisão deveria considerar a implementação de políticas de combate ao racismo de caráter continuado, não podendo ser suspensas, interrompidas ou mesmo submetidas ao processo de “cooptação voluntária” ou apenas de políticas multiculturalistas.

O que se denota é que as políticas públicas dos governos de FHC e Lula não foram objeto de avaliação pelos critérios de eficiência, eficácia e efetividade, eis que o risco de toda avaliação entre suas principais consequências é o prejuízo da carreira do gestor ou a anulação do aproveitamento do êxito. No tocante ao prejuízo à carreira do gestor, sabe-se que essa questão é inerente a toda e qualquer função pública, não há como se negar a efetivá-la, eis que ao assumir a função tem o dever-poder de executá-la, podendo existir resultados positivos ou negativos, por isso o ajuste em toda e quaisquer política pública.

Em relação ao aproveitamento do êxito, o risco inerente é a demonstração inequívoca da presença da “cooptação voluntária” e do multiculturalismo pelos governos FHC e Lula, eis que restringiram o ciclo da política pública ao momento da tomada de decisão, cuja estratégia ofensiva da vitória política escolhida consolidou a anulação de quaisquer reações em sentido contrário.

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Publicado em 22 de agosto de 2017